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美国的社区自治管理
时间:2010-06-27 20:47:06   新闻类别:调研报告   点击:841
     恩格斯在1844年《美国工人运动》一文中对美国的社区本质特征做了精彩的概括:“这是一个以无数的‘集会’形式扩展到全国广大地区的巨大团体,它代表着工人阶级内部的各种色彩的个人和地方的意见。他们共有着一个与这种情况相适应的不明确的纲领,把他们结合在一起的与其说是实际上无法遵行的章程,不如说是这种本能的感觉:他们为达到共同目的而团结起来”。

  世事沧桑,恩格斯的这段文字过去将近一百七十年,美国的社会发生了巨大的变化,但回顾这段文字,不能不佩服恩格斯作为思想家的伟大,他把美国社区的几个关键因素都总结得无以复加:它是特定区域内集会形式的团体;它有着不明确的纲领;它有共同的意见和目的。而这些特征构成了今天的美国社区自治管理的精神和本质。

  美国的行政区划体制与中国有所不同,美国联邦政府(FEDERAL)以下是州政府(STATE),州政府管辖县(COUNTY),县下面设市(CITY),市下面才是社区, 但社区并不算美国地方政府的下属行政部门。本文以大洛杉矶地区的加州橙县(ORANGE COUNTY)富乐顿市(FULLERTON CITY)为例,就美国的社区自治进行论述。

  美国社区自治管理的综述

  美国社区自治理念是在自愿社区团体影响下的“地域归属与文化共享型”的自治。虽然社区也有地域方位的区分,但它们的范围或者界限一般要超出个人狭义理解的生活区,居民没有一种受制于特定社区的感觉,相互之间共享着某种地域归属和文化价值。美国的社区LOCAL(本地,地方)的性质比较强,一个社区即是一个地方社区居民价值观的体现。在美国,负有社区管理职责的主要是政府、社区委员会和非政府组织。在美国,无论美国联邦还是地方政府都没有权力直接干预社区事务,但CPD政府部门(COMMUNITY PLANNING AND DEVELOPMENT)能通过法律、法规、行政命令来规范社区内各利益团体、企业和个人的行为。此外,美国地方政府还必须为社区成员民主参与提供制度上的保障。

  美国社区委员会的功能相当于一个存在的公共社会服务机构,它在政府与社区居民两个角色之间起桥梁和纽带作用,鼓励两者互动、鼓励民众参与,可以看作是“一个以自治为基础的市民政治联合体”。地方政府可以就某项工作向社区董事会提供政策性指导与专业咨询,社区委员会却没有义务一定要执行市政府的决策,但要监督和协助政府向市民提供各项服务。如富乐顿市(FULLERTON CITY)在COMMUNITY DEVELOPMENT下有一个社区委员会(COMMUNITY DEVELOPMENT CITIZENS COMMITTEE),由7人组成。该委员会对社区发展街区批准项目进行开发、执行和评估,还就有关住房需求,社区优先开发项目以及计划的开支向市议会提出审核意见和建议,并在这些过程中举行多次社区听证会,反复征求社区内企业、个人、社团的意见,美国社区的自治就充分体现在社区听证会的过程当中。

  非政府组织作为政府购买服务后的发包对象,其运作方式更接近于企业的经营管理,其主要职责是致力于社会服务和管理,是社区服务的具体承担者。

  美国社区自治管理的主要形式

  美国社区居民参与自治管理的途径比较广,不仅仅是社区重大事项决策时候体现自治的理念,同时在社区的各项主要工作方面都体现了社区自治。美国社区自治的主要途径有社区会议、社区听证会、竞选社区专业委员会委员、社区学院、社区图书馆以及志愿服务等。

  社区会议

  社区会议一般定期召开。其主要内容为社区委员会主席向社区居民汇报前一阶段的工作;向社区居民传达政府的政策动向,尤其是涉及本社区事务政策的变化;提出下一阶段的工作计划。与会社区居民可畅所欲言,对社区的工作提出意见和建议。社区会议的召开要张榜公布或在媒体上刊登通知,告知每个社区居民会议召开的时间、地点和议题。时间一般安排在八小时工作之外,地点一般在社区辖区内的某个公共场所,以方便广大居民参加。

  社区听证会

  社区听政会主要就涉及本社区公共利益、与社区居民日常生活密切相关、社区居民普遍关心且意见又不尽一致的热点和难点问题展开讨论,目的是使持不同意见的各方能各抒己见,充分表明自己的立场和观点,为大家提供一个相互了解和沟通的机会,以求在此基础上能尽量地消解分歧,达成共识。如果经过充分的讨论,双方仍相持不下,最后由社区委员会行使决定权;如决定后仍有争议,则提交专门的司法机构裁决。社区听证会的议题包罗万象,凡是与社区内部事务有关的问题,都有可能成为社区听政会讨论的内容,如社区内土地的合理使用、社会福利和移民政策、社区安全、学区的划分、社区居民的就业、社区商业网点的合理布局,甚至某个扰民的营业场所的关闭,某个影响社区整体人文景观的店铺的开设等。与社区会议一样,社区听证会的时间、地点和议题也必须事先公告,以便使关心该议题的社区居民能事先做好充分准备,参与讨论,充分体现了社区管理的“基层民主”。

  竞选社区专业委员会

  美国社区委员会下大都设有若干个专业委员会。与社区委员会委员不同,专业委员会的成员不是任命的,而是由社区居民选举产生的。社区居民不论是在职的还是不在职的,都可以参与社区专业委员会委员的竞选。这样,竞选社区各专业委员会委员就成为社区居民参与社区管理的最直接方式之一。

  美国社区自治管理的特色形式

  社区学院

  社区学院是美国社区居民自治的一个特有的途径。它既是教育体系的一个组成部分,也是居民提高技能、适应社会的一个重要措施。同时,居民通过对课程的选择,比学历教育更加体现了居民的意志。对居民实行社区教育的依据是联邦政府柏金职业技术法案。按照法案的要求政府来提供社区教育的资助。20世纪中叶,美国社区教育就非常发达,但现在由于社会的需求大增,愈来愈多的社区居民走进社区学院去进行非学历教育。美国社区大学(U.S. Community Colleges)的在校生是650万人,在过去的3年中已经增长了20%,社区学院较好地满足了社区的需求,使美国社区层面的学习风气渐浓,许多社区也成为了学习型社区。

  社区图书馆

  与社区学院类似,美国的社区公共图书馆同样体现了居民自己服务自己、自己提高自己的性质,因此也有了自治的内涵。美国社区图书馆服务涵盖全美几乎所有人口,藏书量也非常惊人。全国九成以上的社区图书馆接通了互联网,八成以上的图书馆为读者提供免费上网服务,七成以上的图书馆提供网上借阅服务。美国的社区公共图书馆借阅快捷,方便读者,服务种类多样,讲究环境和服务。社区图书馆已成为社区文化活动的纽带,为社区各个层面的人们提供不同的服务,是整个社会的一个有机的细胞,与社区服务和社区人民的生活相辅相成。

  社区公共图书馆不仅是借阅图书的地方,一般也是社区文化活动的场所。图书馆一般有小型的会议室。居民也可以借用会议室,举办各种讲座、讨论。

  志愿服务

  美国公民志愿参加为他人服务的活动历来是美国社会的一项重大事务。志愿人员造就了这个国家,并继续为国家的繁荣做出贡献。美国社区志愿服务且人员的范围非常广,不仅有赋闲在家的无业人士,也有承受着巨大工作压力且整日忙碌的在职人员;不仅有生活富足的有钱人,也有衣食无着的穷人;不仅有成年人,也有青少年。统计表明,美国50%的成年人一周至少参加一次志愿活动,每年大约有9000万人次的志愿服务者从事社区服务工作。社区志愿服务的内容包罗万象,涉及社区居民生活的方方面面,如养老、助残、扶幼、帮孤、济贫、环保、教育、卫生、治安等,主要目的在于满足社区居民日常生活需求,特别是保护弱势群体,满足他们的各种需要。正是由于多数美国人乐于为自己的社区志愿服务,才大大降低了社区管理成本,改善了社区居民生活质量。

  美国社区自治对我们的启示

  美国强烈的社区参与意识,缘于四个方面的原因:1、政府的大力提倡和鼓励;2、社区居民争取和维护自身利益的重要途径;3、新的经营理念所取得的成功;4、教育是一个重要因素。在这多种因素的作用下,美国培养了一种普遍的、强烈的“社区精神”,克林顿和布什两届政府都充分利用美国民众的这种社区精神“振兴美国”,实现美国的政治、经济和社会福利的一体化发展。这对我们当前的社区管理有着积极借鉴意义:

  逐步培育社区精神、实现政府“淡出”

  社区精神是指在一定的历史条件下、一定的社区成员在长期的社会实践过程中,在正确的价值观念体系的支配和滋养下,逐步形成和优化出来的一种社区意识。其特征为一种时代精神、创新精神、群体精神、自治精神、传承精神及个性精神。在社区精神培育过程中政府要做的一个重点是价值观的引导。美国政府在社区的公共服务主要通过项目申请制,依托相关的协会、非营利组织、服务组织等,通过政府购买服务来完成公共管理和服务。相比较而言,中国的社区管理起步较晚,政府介入比较多,对社区管理往往是身体力行,入得太深,管得太多,直接干预、直接掌控的事项比较多。这在一定阶段有其合理性,但随着政府职能的转变,社会组织的发育,居民自治能力的提高,政府如何介入、在哪个层面介入社区管理有进一步值得思考和探索的地方。总的方向应该是政府从操作层面逐步淡出,从“有形的手”变为“无形的手”,更多地通过信念、法律、财政、舆论引导社区管理向着更加健康的方向发展。

  逐步提高社区自治能力和水平

  现阶段,政府在强化社区管理的初级阶段,通过行政的措施可以更加有利于社区管理的起步。同时政府直接介入社区管理之所以比较普遍,无庸讳言,居民自治能力不强也是一个重要的原因。从上海的情况说,居民自治意识的觉醒,自治的愿望比较强烈,但居民做什么、怎么做都不清晰。一部分居民对社区管理事务不闻不问,一部分居民参与社区管理的动机不很恰当,一部分居民对居民自治的理解超出了现阶段的发展状况,这些都影响了社区管理的自治。社区管理水平的提高一方面取决于整个社会的居民普遍受教育程度的提高,一方面有赖于居民自治和政府管理内容的区分明晰,同时也寄希望于居民参与社区管理的程序的逐步清楚,在此基础上,社区管理居民自治的能力和水平才有望真正的提高。

  逐步拓展社区自治管理的渠道

  目前上海居民参与自治管理的渠道主要有居委会和业委会。从目前的发展状况看,居委会直接受政府主导的色彩还比较浓厚。因为种种原因,业委会的运作情况也不甚理想。今后除了要强化居委会的自治性质和自治功能、引导业委会正确行使自治权力外,还要着力在其它方面拓展居民自治管理的渠道,重点培育非政府组织。非政府组织的发育和成长才能使政府购买服务成为可能,同时非政府组织的发展和运作才能推动社区自治真正有效地实现。
  

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